Was wird wo entschieden? Düsseldorf, Berlin, Brüssel

Franz Söte, Hubert Deittert MdB (CDU), Anton Mense
Franz Söte, Hubert Deittert MdB (CDU), Anton Mense
27.02.2008
Vortrag vor der Kolpingsfamilie Harsewinkel
von Hubert Deittert MdB (CDU).

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Was wird wo entschieden? Düsseldorf, Berlin, Brüssel

Politische Entscheidungen sind dann legitim, wenn ihre Rechtmäßigkeit von den betroffenen Bürgern anerkannt wird. Voraussetzung ist die Transparenz des Entscheidungsprozesses. Nur wenn für den Bürger durchschaubar ist, wer welche Kompetenzen hat und damit im konkreten Fall die politische Verantwortung trägt, kann Demokratie funktionieren. Die Frage lautet also:
Wer entscheidet eigentlich was und mit welchem Recht?

Eines sei gleich vorweg gesagt: Die Frage der Zuordnung der politischen Verantwortung ist für die Bundesrepublik Deutschland nicht immer leicht zu beantworten. Denn in föderalen Staaten sind die Kompetenzen so verteilt, dass meist mehrere Akteure und mehrere Ebenen am Zustandekommen und an der Umsetzung einer Entscheidung beteiligt sind. Dies erschwert zwar ein kraftvolles Regieren, hat aber keineswegs nur Nachteile.

Wichtigste Vorteile gegenüber Zentralstaaten sind die Bewahrung der regionalen Vielfalt, eine größere Bürgernähe, aber auch Machtbegrenzung durch Machtverteilung.


Auf der anderen Seite sind die Kompetenzen von Bund und Ländern in der Gesetzgebung, der Verwaltung, vor allem aber in Finanzfragen derart verschlungen, dass der Bürger oft nicht mehr erkennen kann, wer für welche Entscheidung letztlich verantwortlich ist – was verständlicherweise für Verdruss sorgt.

Die Komplexität unseres politischen Systems hat auch historische Gründe. Unter dem Einfluss der Besatzungsmächte, die keinen starken deutschen Zentralstaat wollten, gab das Grundgesetz von 1949 den Bundesländern erheblichen Handlungsspielraum. Im Laufe der Zeit haben die Länder dann immer mehr eigene Zuständigkeiten an den Bund abgegeben, im Tausch gegen Mitspracherechte in der Bundespolitik. Verlierer waren die Landesparlamente, Ergebnis waren parteipolitische Blockaden im Bundesrat bei wichtigen Gesetzesvorhaben. Dazu später mehr.

Subsidiarität
Wer sich mit der Frage der politischen Entscheidungsebenen beschäftigt, stößt schnell auf den Begriff der Subsidiarität
(lat. subsidium = Hilfe, Beistand).

Er besagt, dass ein Problem auf der Ebene gelöst werden soll, auf der es sich stellt, solange eine höhere Instanz das Problem nicht besser lösen kann. Die „Beweislast“ einer höheren Effizienz liegt also bei der übergeordneten Ebene. Es genügt demnach nicht, dass ein bestimmtes Problem statt in den Ländern auch vom Bund gelöst werden kann, es muss dort besser gelöst werden können.
Der Grundgedanke der Subsidiarität ist uns aus der katholischen Soziallehre vertraut: Die Gemeinschaft hilft solidarisch bei der Erfüllung der Aufgaben, die die Kräfte des Einzelnen übersteigen. In Deutschland ist dieses Prinzip, das auch zum Leitbild der Kolping-Bewegung gehört, vor allem mit dem Namen Oswald von Nell-Breuning (Jesuitenpater) verbunden.

Durch den Vertrag von Maastricht von 1992 zur Gründung der Europäischen Union erhielt die politische Debatte um die Subsidiarität eine neue Dimension. Im Vertrag heißt es (Zitat):

In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.

Das Prinzip als solches ist weitgehend akzeptiert, bei der praktischen Anwendung und Durchsetzung ergeben sich allerdings Probleme. So ist zuweilen umstritten, was im konkreten Fall auf welcher Ebene besser zu lösen ist. Während der eine vor einem „Flickenteppich“ und „Kleinstaaterei“ warnt, lobt der andere „Bürgernähe“, „Vielfalt“ und „Wettbewerb“.


In diesem Spannungsfeld bewegt sich die Diskussion um die angemessene Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf der einen und zwischen Brüssel und den Mitgliedstaaten auf der anderen Seite.

Die Bundesrepublik Deutschland
Betrachten wir zunächst die nationalstaatliche Ebene. Nach Artikel 20 unseres Grundgesetzes ist die Bundesrepublik Deutschland ein „demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ In Bundesstaaten verfügen sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten über eigenständige Zuständigkeiten. Innerhalb Deutschlands unterscheiden wir drei Ebenen: die kommunale Ebene, die Landesebene und die Bundesebene. Auf die vierte Ebene, die EU-Ebene, werde ich anschließend eingehen.

Die kommunale Ebene
Die Kommunen sind die unterste Stufe im dreistufigen Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik. Sie haben im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung eigene Zuständigkeiten und eine eigene Finanzwirtschaft. Staatsrechtlich gehören sie allerdings zur Ebene der Länder. Auf keiner anderen Ebene des politischen Systems ist der Kontakt zwischen Bürgern und Politik so unmittelbar und die Möglichkeit zur direkten Mitgestaltung so groß!




Die kommunalen Aufgaben können grob in Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben unterschieden werden. Pflichtaufgaben sind beispielsweise:
- die Abfallbeseitigung
- die Straßenreinigung
- die Auszahlung von Sozialhilfe und Wohngeld
- der Bau und die Unterhaltung von Kindergärten und Schulen
- die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser
- die Bereitstellung von Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz
- die Durchführung von Gemeindewahlen im vorgegebenen Rahmen

In diesen Angelegenheiten kann die Stadt sich nicht aussuchen, ob sie diese Leistung erbringt, sondern sie setzt gesetzliche Vorgaben um. Auch bei der Umsetzung der Aufgaben besteht oft kein Handlungsspielraum, weil einheitliche Standards durch Land oder Bund vorgeschrieben sind.

Die Ausgestaltung freiwilliger Aufgaben richtet sich hingegen nach der Größe und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kommune. Hier entscheidet die Gemeinde selbst, ob sie tätig werden will oder nicht. Sie entscheidet zum Beispiel, ob sie
- ein neues Schwimmbad baut
- neue Busse anschafft
- ein Heimatmuseum einrichtet
- welche Zuschüsse das Stadttheater und die örtlichen Vereine erhalten usw.
Als unterste staatliche Behörde führt die Kommunalverwaltung staatliche Auftragsangelegenheiten für ihren Bereich aus, zum Beispiel
- eine Volkszählung
- die Erfassung der Wehrpflichtigen
- die Durchführung der Bundestags- und Landtagswahlen

Wir sehen bereits hier, dass die einzelnen Ebenen nicht strikt voneinander getrennt, sondern miteinander verflochten sind. Und zwar nicht nur national. Die Diskussion um die sogenannte Daseinsvorsorge, also die Frage, wie die Grundversorgung der Bürger zu organisieren ist, ist nur ein Beispiel dafür, dass Entscheidungen aus Brüssel oder Berlin direkt auf die kommunale Ebene durchschlagen.

Die Landesebene
Was wird nun konkret in Düsseldorf und was in Berlin entschieden?

Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern ergibt sich aus den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Während bei der konkurrierenden Gesetzgebung weder der Bund noch die Länder über die alleinige Zuständigkeit verfügen, haben die Länder im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nur Befugnisse, wenn sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden.

Darüber hinaus werden die meisten Bundesgesetze von den Länderverwaltungen ausgeführt. Auch hier also: Verflechtung, nicht strikte Trennung.

Die Kulturhoheit der Länder, also die primäre Zuständigkeit für
- Schul- und Hochschulwesen
- Bildung
- Rundfunk
- Fernsehen
- Kunst
ergibt sich aus der geringen Regelungskompetenz, die das Grundgesetz dem Bund hier einräumt und der grundsätzlichen Zuweisung staatlicher Aufgaben an die Länder. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Kulturhoheit „das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“.

Die Gebiete der konkurrierenden Gesetzgebung sind ebenfalls im Grundgesetz aufgelistet. Dazu gehören verschiedene Rechtsgebiete wie
- das bürgerliche Recht
- das Strafrecht
- das Arbeitsrecht
- der Straßenverkehr
- die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind
- die Luftreinhaltung
- die Lärmbekämpfung
- die Raumordnung
- die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse
Diese Verflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern möchte ich Ihnen kurz anhand des Beispiels der Bundesfernstraßen, also der Bundesstraßen und Bundesautobahnen, erläutern.

Hier handelt es sich um einen Fall der Auftragsverwaltung, bei der die notwendige zentralstaatliche Steuerung mit der weitgehenden Länderzuständigkeit für Verwaltung verknüpft werden soll.

Zunächst beschließt der Bundestag ein Bedarfsplangesetz für das gesamte Bundesgebiet. Dieses enthält die grundlegenden Prioritäten über den Ausbau bzw. Neubau der einzelnen Bundesfernstraßen. Außerdem übernimmt der Bund die Kosten für den Bau, den Grunderwerb, die Erhaltung und den Betrieb der Straßen.

Dem Verkehrsministerium in Düsseldorf bzw. dem Landesbetrieb Straßenbau NRW obliegt dann die Verwaltung der Bundesfernstraßen, das heißt in diesem Fall die Planung und der Bau des Straßenbauprojektes. Dabei kommt es bei den einzelnen Baumaßnahmen zu vielfachen Abstimmungen zwischen Berlin und dem betroffenen Land. Größere Neubau- oder Ausbaumaßnahmen erfordern meist ein Raumordnungsverfahren, das die Landesplanungsbehörden durchführen. Anschließend bestimmt das Bundesverkehrsministerium im Benehmen mit den Landesplanungsbehörden die Linienführung der Straße.

Landstraßen hingegen liegen in der alleinigen Verantwortung der Länder.

Wird also zum Beispiel eine wichtige Straße gar nicht oder nur mit großer Verzögerung gebaut, muss man als Bürger genau hinschauen, woran das liegt, denn es kommen mehrere politisch Verantwortliche dafür in Frage.

Die Bundesebene
Sehr viel übersichtlicher ist der Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung.

Dazu zählen:
- die auswärtigen Angelegenheiten
- die Verteidigung
- die Staatsangehörigkeit
- das Pass-, Melde- und Ausweiswesen
- die Ein- und Auswanderung und die Auslieferung
- das Währungs-, Geld- und Münzwesen
- der Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen
- der Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes
- die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt

Niemand wird ernsthaft bestreiten, dass diese Bereiche bundeseinheitlich in Berlin geregelt werden müssen.
Problematisch ist etwas anderes: Zwar haben laut Grundgesetz grundsätzlich die Länder das Recht der Gesetzgebung, in der Praxis hat aber der Bund durch eigene Gesetze und Rahmengesetze kaum Lücken dafür gelassen. Auch das Bundesverfassungsgerichts hat durch eine extensive Auslegung der "Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" nach Artikel 72 Grundgesetz dazu beigetragen. Die Neufassung im Jahr 1994 ("Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse") hat nur wenig daran geändert.

Problematisch sind auch die während der ersten großen Koalition (1966–1969) geschaffenen Mischfinanzierungen von Bund und Ländern, die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben. Diese betreffen:
- den Ausbau und Neubau von Hochschulen
- die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur
- die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes

Bei der Bundesgesetzgebung wird grundsätzlich zwischen zustimmungspflichtigen und zustimmungsfreien Gesetzen unterschieden. Zustimmungspflichtig sind Gesetze, die die Verfassung ändern, das Finanzaufkommen der Länder betreffen – also vor allem Steuergesetze – oder in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen. Letzteres ist sehr häufig der Fall, so dass zuletzt bis zu 60 Prozent aller Gesetze zustimmungspflichtig waren.
Was heißt das? Alle Bundesgesetze, auch die zustimmungsfreien, müssen durch den Bundesrat. Bei den zustimmungsfreien Gesetzen kann ein Einspruch des Bundesrats das Verfahren jedoch nur verzögern, weil der Bundestag einen solchen Einspruch mit absoluter Mehrheit zurückweisen kann.

Anders verhält es sich mit zustimmungspflichtigen Gesetzen. Hier ist eine Mehrheit auch im Bundesrat zwingend erforderlich. Auseinandersetzungen zwischen Bundestag und Bundesrat münden dann meistens im gemeinsamen Vermittlungsausschuss, der aber nicht öffentlich tagt. Häufig geschieht die Kompromissfindung im Vermittlungsausschuss nicht nur nach sachlichen Kriterien. So wird ein Entgegenkommen bei einem Gesetz oft mit dem Entgegenkommen in einer völlig anderen Sachfrage erzielt.

Bei unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat droht außerdem die Gefahr der völligen Blockade der Gesetzgebung. So wurde die letzte große Steuerreform der Regierung unter Helmut Kohl 1997 durch den SPD-dominierten Bundesrat verhindert. Umgekehrt war es kein Zufall, dass Gerhard Schröder 2005 die Idee der Neuwahlen genau zu dem Zeitpunkt verkündete als mit der Niederlage der letzten rot-grünen Landesregierung in Nordrhein-Westfalen die Unionsseite ihre Mehrheit im Bundesrat ausbaute, so dass die Regierung Schröder weitgehend handlungsunfähig geworden war.

Wie dem auch sei, die Föderalismusreform soll hier mehr Klarheit schaffen. Denn diese Entwicklung ist langfristig gefährlich für eine Demokratie: Gibt es irgendwo Mißstände, versucht jeder die Schuld auf den Anderen schieben. Zwar hat sich die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich bewährt. Sie litt jedoch bisher an einer übermäßigen politischen Verflechtung von Bund und Ländern und einer Verwischung von Verantwortlichkeiten. Viele Entscheidungswege erwiesen sich als zu lang, zu kompliziert und zu wenig transparent.

Der Reformbedarf ist also unbestritten. Bundestag und Bundesrat haben daher im Jahr 2003 eine gemeinsame „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ eingesetzt. Die große Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel hat dann 2006 auf der Grundlage der Kommissionsvorschläge einen entsprechenden Gesetzentwurf verabschiedet.

Föderalismusreform I
Seit dem 1. September 2006, gelten nun die Bestimmungen dieser Föderalismusreform zur Neuordnung der bundesstaatlichen Ordnung. Ziel dieser Reform ist es, die Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern und die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen.




Die wichtigsten Änderungen in Kürze:

· Reduzierung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen durch den Bundesrat: Die Quote der Zustimmungsgesetze wird von rund 60 Prozent auf ca. 35-40 Prozent reduziert. Bundesgesetze waren vor allem deswegen zustimmungsbedürftig, weil der Bund regelmäßig auch die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren in den Ländern mit geregelt hatte. Zwar waren die Festlegung von Zuständigkeiten und die Vorgabe von Anhörungen, Form- und Fristregelungen sowie Verwaltungsgebühren grundsätzlich Sache der Länder. Der Bund traf diese Regelungen aber zumeist selbst, was dann die Zustimmungspflicht des Bundesrats auslöste.

Diese Möglichkeit der Bundesregelung des Verwaltungsverfahrens bleibt bestehen, macht das Gesetz aber nun nicht mehr zustimmungsbedürftig. Die Länder sind jetzt aber befugt, von der bundesgesetzlichen Regelung abzuweichen. Abweichende Regelungen der Länder wiederum schließen spätere Bundesgesetzen nicht aus. Neues Bundesrecht gilt dann wieder im ganzen Bundesgebiet und verdrängt zwischenzeitliche Abweichungen.



Die Länder können auch hiervon erneut abweichen. Zur Verhinderung eines sog. „Ping-Pong-Effekts“ tritt das neue Bundesrecht erst 6 Monate nach Verkündung in Kraft, so dass die Länder genügend Zeit haben, über eine erneute Abweichung zu entscheiden.

· Bundesgesetze, die erhebliche Kostenfolgen für die Länder begründen – also zum Beispiel Sozialleistungen oder den Ausbau der Kinderbetreuung – bedürfen künftig der Zustimmung des Bundesrates.

· Die Rahmengesetzgebung wird abgeschafft und die ihr zugeordneten Materien sachgerecht zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. So werden zum Beispiel die Kompetenzen der Länder im Bildungsbereich gestärkt.

· Die Länder erhalten neue Gesetzgebungskompetenzen, zum Beispiel für Versammlungsrecht, Strafvollzug, Ladenschlussrecht und Gaststättenrecht. Zudem können sie die Besoldung und Versorgung ihrer Landesbeamten wieder selber regeln.

· Der Bund erhält eine neue ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt bei länderübergreifenden Gefahren.


· Der Bund erhält im Umweltbereich konkurrierende Kompetenzen für den Naturschutz und die Landschaftspflege sowie den Wasserhaushalt. Damit wird ein einheitliches Umweltgesetzbuch möglich.

· Den Kommunen dürfen in Bundesgesetzen keine Aufgaben bzw. Kosten übertragen werden.

Mit dieser Reform ist ein wichtiger erster Schritt getan. Die Änderungen werden sich in der Praxis zu bewähren haben.
Es besteht aber noch weiterer Reformbedarf:
- Erstens im Bereich der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern (Steuern, Ausgaben, Mischfinanzierungen)
- zweitens beim Länderfinanzausgleich, also der Umverteilung zwischen reichen und armen Ländern
- und drittens bei der Staatsverschuldung von Bund und Ländern
Von vielen wird die sogenannte Föderalismusreform II deshalb auch als die wichtigere von beiden angesehen.

Föderalismusreform II
Die Politik hat die Staatsverschuldung im Lauf der Zeit in einer Weise erhöht, die ein nachhaltiges Wirtschaften erschwert, die aber auch die Generationengerechtigkeit verletzt: Durch die Entwicklung der letzten Jahrzehnte hat die gesamtstaatliche Verschuldung den Wert von rund 1,5 Billionen Euro erreicht. Dabei sind die Kosten aus Pensionen und Sozialversicherungssystemen noch nicht mal berücksichtigt.
Bereits heute muss der Bund über 15 Prozent seiner gesamten Ausgaben für Zinsen aufwenden.

Ziel der Föderalismusreform II ist es, die entstandene Komplexität in den Bund-/Länder-Finanzbeziehungen deutlich zu reduzieren und zugleich die gesamtstaatliche Verantwortung für stabile Staatsfinanzen zu gewährleisten.

Wir müssen beispielsweise darüber nachdenken, wie wir den Ländern mehr Anreize für eine erfolgreiche eigene Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik geben können. Und dies gilt sowohl für die Geber- als auch für die Nehmerländer im Finanzausgleich.

So muss es sich für ein Land zum Beispiel lohnen, zusätzliche Steuereinnahmen zu erzielen. Auch darf eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik nicht zu einer Reduzierung der Einnahmen eines Landes führen.

Oberstes Ziel müssen ausgeglichene Haushalte sein. Die entsprechende Regelung im Grundgesetz – also Artikel 115 („Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“) – hat sich als unbrauchbar erwiesen, die Neuverschuldung wirksam zu begrenzen. Wir müssen außerdem eine gesetzliche Regelung schaffen, die die Reduzierung der vorhanden Verschuldung in Jahren mit Wirtschaftswachstum regelt.



Derzeit tagt eine gemeinsame Bund-Länder-Kommission unter der Leitung von Baden-Württembergs Ministerpräsident Günther Oettinger (CDU) und SPD- Fraktionschef Peter Struck. Mit ersten konkreten Vorschlägen wird im Frühjahr gerechnet.

Die europäische Ebene
Betrachten wir nun die vierte Ebene – die europäische. Europapolitik ist längst nicht mehr Außenpolitik im klassischen Sinn. Zu stark ist der Einfluss der Europäischen Union (EU) auf viele Bereiche unseres täglichen Lebens. In der öffentlichen Diskussion ist immer wieder der Hinweis auf die „Vorgaben aus Brüssel“ zu hören. Was wird dort also entschieden, von wem und mit welcher Berechtigung?

Heute umfasst die EU 27 Staaten mit rund 490 Millionen Einwohnern. Staatsrechtlich ist sie ein Gebilde eigener Art, das irgendwo zwischen einem Staatenbund und einem Bundesstaat anzusiedeln ist. Das Bundesverfassungsgericht hat 1993 in seiner Maastricht-Entscheidung für die EU den Begriff des Staatenverbundes geprägt.

Im Unterschied zu herkömmlichen internationalen Organisationen verfügt die EU über eine eigene Rechtsordnung und eigene Organe. Kennzeichnend ist vor allem ihre Fähigkeit, verbindliche Rechtsakte zu erlassen. Dabei gilt der grundsätzliche Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber dem nationalen Recht.

Eine weitere Besonderheit kommt hinzu: In der EU existiert zwischen ausführender und gesetzgebender Gewalt keine klare Gewaltenteilung, denn die Regierungen der einzelnen Staaten – vertreten im Ministerrat – haben einen maßgeblichen Einfluss auf die Gesetzgebung, während das Europäische Parlament im Vergleich zu den nationalen Parlamenten weniger Einfluss hat. So verfügt die Europäische Kommission über das alleinige Recht, „EU-Gesetze“, das heißt Richtlinien und Verordnungen vorzuschlagen.

Stark vereinfacht wird die EU oft in einem Drei-Säulen-Modell dargestellt. Die wichtigste ist die erste Säule, die die Europäische Gemeinschaften (EG) beinhaltet. In diesen vergemeinschafteten Politikfeldern fassen die Organe der EU verbindliche Beschlüsse, die vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden können. Beschlüsse erfolgen in der Regel durch Mehrheitsentscheidungen unter Beteiligung des Europäischen Parlaments.

Wichtigste Politikfelder sind:
- die Gemeinsame Agrarpolitik
- der Binnenmarkt
- die Wettbewerbspolitik und Staatliche Beihilfen
- die Strukturpolitik
- die Außenhandelspolitik.



Die zweite und dritte Säule sind zwischenstaatlich organisiert. Sie umfassen die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ und die „Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit“. Hier herrscht das Erfordernis der Einstimmigkeit.

Hinter dem Säulen-Modell verbirgt sich eine hochkomplexe Struktur. Diese hat sich im Laufe der Zeit aufgrund der unterschiedlichen nationalen Interessen und Souveränitätsvorbehalte der Mitgliedstaaten herausgebildet. Auch die geltenden Verträge (Vertrag von Nizza) sind extrem unübersichtlich und im Grunde nur Fachleuten verständlich.

Wer entscheidet nun – Brüssel oder Berlin? Häufig zu hören ist in diesem Zusammenhang die Behauptung, 70 oder gar 80 Prozent der Gesetze in Deutschland hätten ihren Ursprung in Brüssel und der deutsche Gesetzgeber sei nur noch Erfüllungsgehilfe der „Eurokraten“. Solche Zahlen sind nicht seriös. Es besteht gar kein Zweifel, dass Brüssel einen erheblichen Anteil an der Gesetzgebung hat. Allerdings variiert dieser stark, je nach Politikfeld. Recht hoch ist der Anteil europäischer Gesetze etwa in der Agrarpolitik und der Umweltpolitik. Eher gering in den Bereichen Arbeits- und Sozialpolitik.





In Wahrheit kann kein Experte eine genaue Zahl nennen, denn auch zwischen Brüssel und den Mitgliedstaaten sind die Verflechtungen viel zu komplex. Ein einfaches Zählen von Gesetzen führt hier in die Irre. So betreffen viele Regelungen der EU technische Details wie etwa Milchquoten im Rahmen der Agrarmarktordnung. Schließlich wird häufig übersehen, dass die Bundesregierung über ihre Vertreter im Ministerrat am Zustandekommen europäischer Entscheidungen beteiligt ist.

Der Großteil der europäischen Regelungen wird in Form von Richtlinien verabschiedet. EG-Richtlinien formulieren verbindliche Ziele. Die Wahl der Mittel zu ihrer Erreichung bleibt dem einzelnen Mitgliedstaat überlassen, so dass der nationale Gesetzgeber bei der Umsetzung einen gewissen Spielraum hat.
Leider wird dies von einigen Politikern so verstanden, dass man in Berlin auf mehr oder weniger bürokratische Regelungen aus Brüssel noch etwas „draufsattelt“. Ziel sollte es vielmehr sein, die Richtlinien eins zu eins umzusetzen, um Bürokratie auf ein Minimum zu reduzieren.

Der Vertrag von Lissabon
Wie wir sehen, gibt es auch auf europäischer Ebene Reformbedarf hinsichtlich mehr Transparenz. Zurzeit sind sämtliche Bestimmungen über die Zuständigkeiten der EU und der Mitgliedstaaten über die Verträge verstreut. Durch den neuen Vertrag von Lissabon – der noch nicht in Kraft ist – wird die Aufgabenverteilung künftig zumindest etwas übersichtlicher.

Grundsätzlich erhalten die EU-Institutionen ihre Zuständigkeiten von den Mitgliedstaaten zugewiesen. Diese sind die „Herren der Verträge“. Alle der EU nicht ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Der Vertrag von Lissabon stellt zudem klar, dass der Union Zuständigkeiten sowohl gegeben als auch wieder weggenommen werden können. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten gelten – wie bisher – drei Grundsätze:

- Erstens das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Es besagt, dass die Union nur über die Zuständigkeiten verfügt, die ihr von den Mitgliedstaaten ausdrücklich übertragen werden.

- Zweitens das bereits erwähnte Subsidiaritätsprinzip.

- Drittens das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Demnach dürfen Aktionen der EU nicht über das für das Erreichen der Ziele erforderliche Maß hinausgehen.

Ähnlich der Aufgabenteilung unseres Grundgesetzes wird zwischen ausschließlichen und geteilten Zuständigkeiten unterschieden:






Ausschließliche Zuständigkeiten
In folgenden Bereichen kann allein die EU tätig werden:
- die Zollunion (als Bestandteil des Binnenmarktes)
- die Festlegung der Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt
- die Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist
- die gemeinsame Außenhandelspolitik

Geteilte Zuständigkeiten
Handelt es sich um eine zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit, so können in diesem Bereich sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden. Die Mitgliedstaaten dürfen aber nur dann eigenständig handeln, wenn die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit nicht oder nicht mehr ausübt. Zu diesen Gebieten zählen unter anderem:
- der Binnenmarkt
- Landwirtschaft und Fischerei
- Umweltschutz und Verbraucherschutz
- Verkehr
Auf den Politikfeldern, die den Mitgliedstaaten vorbehalten sind, kann die EU unterstützend und koordinierend tätig werden. Dies gilt zum Beispiel für
- Bildung
- Kultur
- Tourismus
- Gesundheit

Der Vertrag von Lissabon enthält auch eine wichtige Neuerung für den Deutschen Bundestag. Bisher waren die nationalen Parlamente im Wesentlichen darauf beschränkt, auf die Europapolitik ihrer jeweiligen Regierung Einfluss zu nehmen. Die Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente wird durch ein Recht zur Subsidiaritätsklage beim Europäischen Gerichtshof verwirklicht. Mit dem Klagerecht der nationalen Parlamente bekommen wir ein wirksames Instrument, die Kompetenzabgrenzung schärfer zu kontrollieren.

Die Parlamente der Mitgliedstaaten können in einer begründeten Stellungnahme innerhalb von 8 Wochen angeben, weshalb ihrer Auffassung nach ein Gesetzesvorschlag nicht dem Subsidiaritätsprinzip entspricht. Ist eine Mehrheit der Parlamente der Auffassung, dass dies der Fall ist, muss die Kommission ihren Vorschlag überprüfen und kann ihn anschließend entweder beibehalten, ändern oder zurückziehen.

Bleibt die Kommission bei ihrem Vorschlag, entscheiden das Europäische Parlament und der Rat, ob das Verfahren fortgesetzt wird oder nicht.

Letztes Mittel ist dann eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof. Die Politik der Kommission wird uns als Bundestag genügend Anlass geben, von diesen Rechten Gebrauch zu machen. Gerade in jüngster Zeit wurden wieder Rechtsetzungsvorschläge vorgelegt, bei denen die Zuständigkeit der EU sehr zweifelhaft ist. Die „Bodenschutzrichtlinie“ sei hier als Beispiel genannt.
Beim Bodenschutz besteht kein europäischer Handlungsbedarf. Es gibt hier auch – anders als beim Wasserschutz – keine grenzüberschreitenden Wirkungen. Die Kommission ist daher gut beraten, sich auf die Bereiche zu konzentrieren, die europäisches Handeln wirklich notwendig machen.

Auch die Kommunen werden in die Subsidiaritätsprüfung einbezogen. Der Ausschuß der Regionen (AdR), also die Vertretung der regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften Europas, erhält ebenfalls ein eigenes Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof bei einer Verletzung des Subsidiaritätsprinzips. Dies macht unsere kommunale Selbstverwaltung zukunftsfest.

Gleichzeitig wird das direkt gewählte Europäische Parlament durch die Festlegung des Mitentscheidungsverfahrens als Regelverfahren zum gleichberechtigten Gesetzgeber neben dem Ministerrat.

Im Ministerrat wird die qualifizierte Mehrheit zur allgemeinen Regel. Ihre Definition als doppelte Mehrheit von 55 Prozent der Mitgliedstaaten, die gleichzeitig 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren tritt jedoch erst 2014 in Kraft – ein Zugeständnis an die Polen.

Mit diesen Verbesserungen kann die erweiterte Europäische Union noch vor der nächsten Europawahl im Juni 2009 handlungsfähiger und bürgernäher gestaltet werden.

Wie wir gesehen haben, ist es alles andere als leicht, sich im Geflecht der Institutionen und Entscheidungsebenen zu orientieren. Vieles bleibt noch zu tun. Ein gewisses Maß an Unübersichtlichkeit wird sich allerdings auch künftig nicht vermeiden lassen, denn moderne Gesellschaften sind nun einmal sehr komplex.

Wenn wir also heute zu Recht der Frage nachgegangen sind, wer eigentlich was entscheidet, sollten wir gleichwohl den wichtigsten Akteur nicht vergessen. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ heißt es in Artikel 20 unseres Grundgesetzes. In unserer Demokratie sind es also letztlich Sie, die Bürgerinnen und Bürger, die die grundlegende politische Richtungsentscheidung treffen. Erst durch eine gut informierte, kritische und wachsame Öffentlichkeit wird unsere Demokratie mit all ihren Institutionen und Verfahren mit Leben erfüllt.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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